2009年下半年以来,从金融危机冲击中率先复苏的中国经济又遭遇了产能过剩加剧的难题。
继国务院总理温家宝8月26日主持召开国务院常务会议,研究部署抑制部分行业产能过剩和重复建设,引导产业健康发展之后,国务院近期再次印发通知,通知中钢铁、水泥、平板玻璃、煤化工、多晶硅、风电设备等六大行业被列入重点调控目录。国家发改委有关官员表示,将协调产业、环保、土地和金融政策,并运用必要的行政手段等,对其进行调控和引导,六大行业原则上将不再批准扩大产能的项目。对不符合产业政策要求,不按规定程序审批或核准的项目,一律不得通过企业债、IPO等方式进行融资。这标志着中国政府再次掀起了对产能过剩问题进行全面治理的攻坚战。
多个行业产能过剩
去年底,为应对国际金融危机的冲击和影响,我国按照“保增长、扩内需、调结构”的总体要求,及时制定和实施了钢铁等十个重点产业的调整和振兴规划。在推动结构调整方面,更是提出了控制总量、淘汰落后、兼并重组、技术改造、自主创新等一系列对策措施。目前政策效应已初步显现,据最新公布的统计数据显示,前三季度全国规模以上工业增加值同比增长8.7%。其中,一季度增长5.1%,二季度增长9.1%,三季度增长12.4%。呈现出逐季加快的发展趋势。不过,我们同时也要看到,从当前产业发展状况看,结构调整虽取得一定进展,但不少领域产能过剩、重复建设问题仍很突出,有的甚至还在加剧。
在这次应对危机的进程中,我国各地政府大都把“保增长、扩内需”作为首要目标,而或多或少地将“调结构”放在了从属地位,这种政策实施上的有所侧重,使得我国的产业结构并没有在经济复苏中得到明显改观。不仅钢铁、水泥等产能过剩的传统产业仍在盲目扩张,风电设备、多晶硅等新兴产业也出现了重复建设倾向,这大大加剧了这些行业的产能过剩。具体表现在:
——钢铁。2008年我国粗钢产能6.6亿吨,国内需求仅5亿吨左右,约1/4的钢铁及制成品依赖国际市场。2009年上半年全行业完成投资1405.5亿元,目前在建项目粗钢产能5800万吨,多数为违规建设,如不及时加以控制,粗钢产能将超过7亿吨,产能过剩矛盾将进一步加剧。
——水泥。根据工信部调查的数据,2008年我国水泥产能18.7亿吨,其中新型干法水泥11亿吨,特种水泥与粉磨站产能2.7亿吨,落后产能约5亿吨,当年水泥产量14亿吨。目前在建水泥生产线418条,产能6.2亿吨,另外还有已核准尚未开工的生产线147条,产能2.1亿吨。若全国在建和拟建项目全部建成后,将新增水泥产能8.3亿吨。如果3年内不能淘汰落后水泥生产能力,届时水泥总产能将达到27亿吨,预计2010年我国水泥消费量最多不超过16亿吨,生产能力将严重过剩。
——平板玻璃。2008全国平板玻璃产能6.5亿重箱,产量5.74亿重箱,约占全球产量的50%,其中浮法玻璃产量4.79亿重箱,占平板玻璃总量的80%。2009年上半年新投产13条生产线,新增产能4848万重箱,目前各地还有30余条在建和拟建浮法玻璃生产线,平板玻璃产能将超过8亿重箱,产能明显过剩。
——煤化工。近年来,一些煤炭资源产地片面追求经济发展速度,不顾生态环境、水资源承载能力和现代煤化工工艺技术仍处于示范阶段的现实,不注重能源转化效率和全生命周期能效评价,盲目发展煤化工。传统煤化工重复建设严重,产能过剩30%,在进口产品的冲击下,2009年上半年甲醇装置开工率只有40%左右。目前煤制油示范工程正处于试生产阶段,煤制烯烃等示范工程尚处于建设或前期工作阶段,但一些地区盲目规划现代煤化工项目,若不及时合理引导,势必出现“逢煤必化、遍地开花”的混乱局面。
——多晶硅。多晶硅是信息产业和光伏产业的基础材料,属于高耗能和高污染产品。从生产工业硅到太阳能电池全过程综合电耗约220万千瓦时/兆瓦。2008年我国多晶硅产能2万吨,产量4000吨左右,在建产能约8万吨,产能已明显过剩。我国光伏发电市场发展缓慢,国内太阳能电池98%用于出口,相当于大量输出国内紧缺的能源。
——风电设备。风电是国家鼓励发展的新兴产业。2008年底已安装风电机组11638台,总装机容量1217万千瓦。近年来风电产业快速发展,出现了风电设备投资一哄而上、重复引进和重复建设现象。目前我国风电机组整机制造企业超过80家,还有许多企业准备进入风电装备制造业,2010年我国风电装备产能将超过2000万千瓦,而每年风电装机规模为1000万千瓦左右,若不及时调控和引导,产能过剩将不可避免。
——其他行业。除上述六个主要行业之外,电解铝、造船、大豆压榨等行业产能过剩矛盾也十分突出,一些地区和企业还在规划新上项目。目前,全球范围内电解铝供过于求。我国电解铝产能为1800万吨,占全球42.9%,产能利用率仅为73.2%;我国造船能力为6600万载重吨,占全球的36%,而2008年国内消费量仅为1000万载重吨左右,70%以上产量靠出口;大型锻件存在着产能过剩的隐忧;化肥行业氮肥和磷肥自给有余,钾肥严重短缺,产业结构亟待进一步优化。
产能过剩的深层原因
产能过剩在我国并非是个新问题。2004年以来,抑制产能过剩一直是官方宏观调控的一项重要内容。不过,专门就产能过剩问题举行国务院常务会议,一次是在2005年11月,一次是在今年的8月26日。在经济企稳回升的关键时期,10部门便联手遏制产能过剩,可见问题之严峻。因此,我们有必要对产能过剩的深层原因进行解析并探寻解决之道。
综合分析我国当前多个行业出现严重产能过剩的局面,我们应清醒地认识到,这一方面是受国际金融危机冲击的外因影响,另一方面也有我国经济发展方式粗放的内因,不少行业重复建设、盲目扩张,在外需严重萎缩的情况下产能过剩矛盾加剧。
从外因方面分析,值得注意的是,这次产能过剩和重复建设所涉及的几个行业,都具有很强的市场性和全球资源配置的特点。以多晶硅为例,作为一个典型的高能耗产业,从生产工业硅到太阳能电池全过程综合电耗达220万千瓦时/兆瓦,多晶硅电费占生产成本的35%-40%。由于目前国内光伏产业没有大规模启动,用国产多晶硅生产的太阳能电池98%只能出口国外,但一场金融危机使得国际需求锐减,在出口不畅的情况下,国内市场又不能得到有效开发,从而使得多晶硅严重过剩。同样的情况在山西省的焦炭产业中也表现明显。作为全球最大的焦炭生产基地,山西焦炭产品多年来严重依赖国际市场,因此在此次危机中,焦炭产业受国际金融危机的冲击最为严重。今年上半年出口量仅9.9万吨,比去年同期下降了97.7%,出口额下降97.8%。罕见的降幅,使得焦炭价格急剧下跌,产能严重过剩,企业出现巨亏,给山西焦化企业带来了前所未有的严峻考验。
就内因方面来看,多年来,“上大关小”一直是中国产业结构调整的指导原则,但“上大易,关小难”才是最真实的写照,这也是过剩产能滋生的内在动因。作为促进GDP发展的重要指标之一,上大项目不仅是资本追逐的重点,也是地方政府难以抑制的冲动,后者甚至会在金融和土地政策上予以支持。在大项目上马的同时,传统行业落后产能的淘汰却是一大难题。造成这一现象的原因很简单:对于地方政府而言,一些小厂往往是当地财政支柱,其产能的淘汰涉及到职工安置、企业转产、债务化解等多方面问题。如果不能建立一套完整的淘汰退出机制,妥善解决上述问题,来自地方的阻力也就使得过剩产能无法真正消除。去年以来,这种“传染病”不仅在传统行业中继续存在,还进一步蔓延到许多新兴产业。以风电产业为例,作为各地政府都在致力争取的新能源项目,目前全国“打造新能源基地”的省份已多达17个,但未经过充分论证规划的却不在少数。各地争项目的结果,便是不到一年时间,风电产能就出现了明显过剩。
综合今年国家统计局发布的前三季度报告,可以看出,当前我国经济回升的基础还不够稳固,应对国际金融危机取得的成果还是初步的、阶段性的。对于部分行业出现的产能过剩和重复建设,如不及时加以调控和引导,任其发展,市场恶性竞争难以避免,经济效益难以提高,并将导致企业倒闭或开工不足、人员下岗失业、银行不良资产大量增加等一系列问题,不仅严重影响国家扩大内需一揽子计划的实施效果和来之不易的企稳向好的形势,而且将错失利用国际金融危机形成的市场形势来推动结构调整的历史机遇。因此,尽快抑制产能过剩和重复建设,把有限的要素资源引导和配置到优化存量、培育新的增长点上来,大力发展符合市场需求的高新技术产业和服务业,不仅对实现产业的良性发展,而且对转变发展方式,实现经济社会可持续发展具有重要的意义。
多管齐下扼制产能过剩
当前,我国经济正处于企稳回升的关键时期,各地政府一定要增强忧患意识,充分认识到产能严重过剩的危害性,在保增长中更加注重推进结构调整,坚决把抑制部分行业产能过剩和重复建设作为今后结构调整的重点工作。既要充分发挥市场机制的作用,又要辅之必要的调控措施。简单来说,就是要通过“围、追、堵、截”等多种方式来大力扼制产能过剩。
围:就是在源头上,要通过提高环保准入门槛,加强对土地利用的管理,严控过剩产能的重复建设。在市场准入方面,相关行业管理部门要切实履行职责,抓紧制定、完善相关产业政策,进一步提高过剩行业的准入门槛。加快编制或修订专项规划,避免盲目和无序建设。要按照产业政策的要求,严格核发过剩行业生产许可证,坚决查处无证生产。依法加强产品质量监督,加大处罚力度。在强化环境监管方面,要积极推进开展区域产业规划的环境影响评价。区域内过剩行业的环境影响评价文件必须在产业规划环评通过后才能受理和审批。未通过环境评价审批的项目一律不准开工建设。要定期发布环保不达标的生产企业名单,对达不到排放标准或超过排污总量指标的生产企业实行限期治理,未完成限期治理任务的,依法予以关闭。
追:就是通过建立信息发布制度,实行问责制,对地方官员提出更高的行政要求。作为审批立项的主管部门,国家发改委要会同有关部门,建立部门联合发布信息制度,加强行业产能及产能利用率的统一监测,适时向社会发布产业政策导向及产业规模、社会需求、生产销售库存、淘汰落后、企业重组、污染排放等信息。充分发挥行业协会作用,及时反映行业问题和企业诉求,为企业提供信息服务,引导企业和投资者落实国家产业政策和行业发展规划,加强行业自律,提高行业整体素质。另外,要对地方官员的行为实行问责制。地方各级人民政府不得强制企业投资低水平产能过剩行业。政府各有关部门及金融机构要认真履行职责,依法依纪严把各项关口,并加强政策研究、信息共享和工作协调,形成合力,有效抑制部分行业产能过剩和重复建设,引导产业健康发展,促进结构调整和发展方式转变。
堵:原则上不再批准过剩行业扩大产能项目,严格项目审批管理。各级投资主管部门要进一步加强产能过剩行业项目审批管理,原则上不再批准扩大产能的项目,不得下放审批权限,严禁化整为零、违规审批。严格防止各级政府的财政性资金流向产能过剩行业的扩大产能项目。同时要做好企业兼并重组工作。产能过剩行业企业兼并和联合重组的任务十分紧迫和艰巨,结构调整、控制总量和淘汰落后产能均需要企业组织结构进行相应的调整。要抓紧建立科学规范、行之有效的工作程序,同时要扎实做好企业改组、改制中的思想政治工作,切实维护群众利益,保持社会稳定,防止国有资产流失。按照重点产业调整和振兴规划要求,尽快制订出台加快企业兼并重组的指导意见。
截:实行有保有控的金融政策。要加强宏观信贷政策指导和监管,引导和督促金融机构改进和完善信贷审核。对不符合重点产业调整和振兴规划以及相关产业政策要求,未按规定程序审批或核准的项目,以及不符合相关政策、程序的项目,金融机构一律不得发放贷款。已发放贷款的要采取适当方式予以纠正。严格发债、资本市场融资审核程序。对不符合重点产业调整和振兴规划以及相关产业政策要求,不按规定程序审批或核准的项目及项目发起人,不得进行融资。另外,要加强对各类建设项目用地监管。对不符合产业政策和供地政策、未达到现行相关工程建设项目用地指标要求的项目,不批准用地;对未按规定履行审批或核准手续的项目,不得供应土地。各地政府要通过一系列积极的政策引导,形成有利于促进经济结构战略性调整的社会环境,要积极运用各种手段,多管齐下扼制产能过剩,从而推动我国工业实现由大到强的发展与转变。