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1 天然气产业“十二五 ”的成就与困惑
天然气产业获得巨大成就。中国石油、中国石化在天然气勘探、开发领域均获得重大突破，推动全国天然气探明储量快速增长。过去五年全国新增天然气探明地质储量约40144亿 m3，超额完 成“ 十二五 ”规划探明储量目标35000亿 m3，完成率高达114.70%。2015年全国常规天然气产量达到约1350亿 m3，基本达到“十二五 ”规划产量目标水平。
致密气稳步发展成热点。早在20世纪 60年代，四川盆地就发现了致密气。近几年，我国每年新增探明致密气地质储量约 3000亿 m3。 截至2015年底，探明致密气地质储量估计达到 2 万亿m3 以上，其中 90%分布在鄂尔多斯盆地和四川盆地。2005年全国致密气产量仅有 28 亿 m3左右。“十二五 ”期间致密气产量实现稳定增长，2012年已经突破300亿 m3，2013年约340亿 m3，2015年估计突破400亿m3，占当年天然气产量的约1/3，为较好完成“十二五 ”天然气勘探开发规划目标做出了重要贡献。
煤层气规划目标再次落空。煤层气开发利用关系到构建本质安全型煤矿、增加低碳能源供应、减缓温室气体效应等多个领域，“十一五”期间，煤层气（煤矿瓦斯）开发利用未达到规划预期目标，曾引起热烈讨论。“十二五 ”期间，国家多次出台加快煤层气开发利用的政策性文件。2015 年数据显示，“十二五”期间新增煤层气探明地质储量约 3616亿m3，仅为“十二五”时期规划储量目标 10000 亿 m3的约36%。2015年煤层气（煤矿瓦斯）产量达到约170.99 亿 m3，仅为“十二五 ”规划产量的约57%；其中地面煤层气产量约 44亿m3，仅为“十二五 ”规划产量的约 28%。
页岩气实现高速发展，但未达到规划预期。2015年 12月，中国石化对外宣布礁石坝页岩气田建成生产能力 50亿m3/a，并配套建成了页岩气外输管线，页岩气已经通过管道网络进入忠武管道，向长三角和长江中下游用户供气。中国成为美国、加拿大之后，又一个实现页岩气商业开发的国家。
生物天然气基本达到规划目标。“十二五 ”期间，生物天然气战略地位不断提升。国务院、国家发展和改革委员会、国家能源局先后发布多项与生物天然气相关的可再生能源规划、生物天然气规划，出台和完善了多项生物天然气扶持与鼓励政策。生物天然气产业出现了连续化、规模化、商业化新趋势。河南天冠集团公司以车用乙醇项目的酒精糟液为原料，建成了世界单流程生产能力最大的生物天然气项目，生产能力达48.5 万 m3/d，2015 年内生产生物天然气近 2 亿 m3，除部分用于发电外，其余全部进入南水北调中线水源地的城市燃气管网。2015年全国生物天然气总产量估计超过 225 亿 m3，其中农村沼气产量（折纯量）约为 160 亿 m3，“十二五 ”规划产量目标完成率估计约为 102.27%。
煤制气距规划目标尚远。“十二五 ”期间我国相继建设了一批煤制气工程，成功并入天然气管道网络输送，并向北京等地供气。煤制气不仅成为天然气市场的新气源，也开创煤炭气化、低碳化、清洁化输送及利用的新领域。按照较早的规划设想，2015年全国煤制气项目的天然气总产量期望达到150 亿 ~180 亿 m3。由于油价暴跌及煤制气项目技术与管理等原因，2015 年全国煤制气产量估计仅有约 50 亿 m3，仅为规划产量的约 1/3。
2 “十三五 ”期间天然气产业供给侧改革的任务
天然气需求增速超过 10%。2015年12月，国家能源局提出到 2016 年能源消费总量控制在 43.6亿 tce 以内， 天然气消费要达到2050亿m3 及以上，天然气比重将提高到6.2%以 上。“ 十三五”期间，我国经济年增长速度预计在6.5%左右，天然气需求在稍早预测的基础上有所调整，预计2020年天然气需求将达到 3140亿 m3左右，年均增长速度约为10.45%，在亚洲和全世界，天然气需求增速仍然居于最高速度。2020 年，天然气消费比重有望达到10% 以上。
天然气进入稳定发展的黄金时代。根据国土资源部的最新评价，全国常规天然气地质资源量约68 万亿m3，可采资源量 40万亿 m3，与 2007 年评价结果相比，分别增加了 33 万亿 m3、18 万亿m3，增长了 94% 和 82%；已累计探明天然气地质资源量约 12 万亿 m3， 探明程度仅 18%左右，天然气尚处于勘探早期，勘探开发前景广阔。“十三五”期间，相对较低的国际原油价格预期，天然气相对比价有所提高，天然气投资的相对经济效益获得改观，天然气带来的现金流量所占比例大幅度提升，石油企业投资天然气积极性受到的影响较小。《国家应对气候变化规划（2014—2020 年 ）》设定的天然气生产目标，有条件如期实现， 2020 年天然气产量有条件达到约 1850 亿 m3，天然气产量年均增长速度预计约为 6.50%。
致密气马不扬鞭自奋蹄。据国土资源部的最新评价，致密气资源量约23万 亿 m3，其中可采资源量约为11 万亿 m3，约占全国天然气可采资源量的27.5%，广泛分布于鄂尔多斯、四川、松辽、渤海湾、柴达木、塔里木及准噶尔等 10 余个盆地。虽然致密气在我国尚不是独立气种，一直纳入天然气管理，也没有针对致密气的扶持政策，但是“十一五 ”、“十二五 ”时期以来，致密气勘探开发仍然双双获得成果。中国石油、中国石化、中国海油、延长石油和中联煤层气公司投资致密气勘探开发的积极性高涨，部分新兴油企已经开始关注致密气勘探开发领域。据专家预计，2020年致密气产量有望达到 800 亿 m3。
煤层气改革释放活力，法治消除发展羁绊。一是煤层气开发利用步伐加快。 2015 年初国家能源局印发的煤层气勘探开发行动计划提出，“十三五”期间，新增煤层气探明地质储量 1 万亿 m3，2020年 煤 层 气（ 煤 矿 瓦 斯 ）产量力争达到 400 亿m3，其中地面煤层气产量200 亿 m3， 煤 矿 瓦 斯 抽 采量 约 为 200 亿 m3。 按 照《 行 动 计 划 》目标测算，“十三五 ”期间，煤层气（煤矿瓦斯 ）产量年均增长速度将达到 18.53%，其中地面煤层气产量的年均增长速度约为 35.21%，煤矿瓦斯产量的年均增长速度约为9.55%。二是煤层气发展面临深化改革和恢复法治两大艰巨任务。过去 30 年中，煤层气（煤矿瓦斯）开发利用获得了重大成就，取得了丰富经验，但是“十一五 ”、“十二五 ”连续两个五年规划目标均未能实现，“十二五 ”期间规划的煤层气产量目标完成率甚至低于30%。制约煤层气发展的因素有很多，最突出的仍是体制制约导致的投资积极性不高和对煤层气矿权的非法侵占等。
页岩气迎接新跨越。按照国家能源局关于页岩气发展规划，到2020 年页岩气产量将达到 300 亿 m3。当前一大批新兴油企、非公油企正在页岩气勘探开发实践中向传统油企、中央油企、国际油企学习经验，为页岩气快速提升发挥着越来越重要的推动作用。中国石油、中国石化等传统油企继续加大页岩气勘探开发投资力度。“十三五”期间，页岩气的年均发展速度将高达 46.07%。在未来的五年，页岩气将成为石油天然气领域发展最快的产业。
生物天然气面临重要发展机遇。生物天然气是以作物秸秆、森林有机垃圾、城市有机垃圾、牲畜粪便、城市污水、工业有机废液为资源基础，经厌氧发酵生产的天然气。农村沼气，是混入了较多空气的生物天然气。沼气和生物天然气经脱氧等处理，可以达到天然气质量标准，加入天然气管道网络或天然气加气站，可以与天然气一起使用。据专家估计，我国生物燃气总产气潜力达3017亿 m3/a。国家发展和改革委员会办公厅、农业部办公厅最近联合印发了关于申报2016 年规模化大型沼气工程中央预算内投资计划的通知，对生物天然气项目进行新一轮扶持和鼓励行动。按照《 国 家 应 对 气候变 化 规 划（2014—2020 年 ）》，预计2020 年生物天然气产量有望达到 440 亿 m3，年均增长速度约 14.35%。
煤制气期待新技术、低成本刺激。一是国际原油价格下跌打击了煤制气投资积极性。2015 年底以来，国际油价甚至跌破 30 美元 / 桶，煤制气项目全面陷入严重的财务危机。二是低煤价或成为煤制气的救赎。持续几年的煤炭低价局面，短期内仍无法看到终结的具体日期。与此相似，钢筋、水泥、木材和人工成本，都出现了大幅度下降，钢材价格已经降低到2000 元 /t 以下，煤制气工程的建设成本和原料成本将有条件显著降低。三是煤改气为煤制气加分。治理大气污染需要加快煤改气。煤改气工作的气源供应中，除了天然气、煤层气、页岩气、生物天然气外，可以成为规模化气源的就是煤制气了。总体分析，煤制气产业的发展，首先需要通过技术创新来实现低成本才能真正开启煤制气快速发展的新时代。在各项努力取得成果的基础上，如果2020 年煤制气产量能够到达 150 亿 ~180亿 m3，应该就算取得重大进展。进 口 天 然 气 管 道 延 伸，LNG 求 稳。
2015 年全国进口天然气约为614 亿 m3，比 2014 年增长约 6.3%； 进口天然气量是全国天然气产量的约46.22%，占全国天然气消费总量的32.3% 左右，也就是说，天然气对外依存度创新高，达到近1/3。据海关数据，2016 年1 月，我国进口天然气约 523 万 t，增长幅度约22.3%。展望 2016 年和“十三五 ”时期， LNG 终端项目建设热潮显著减退，潜在投资者大都停滞在深化前期工作阶段，等待好的投资时机。已经建成投产的 LNG 终端项目，比较关注出让容量或者寻求合作。与 LNG 领域形成对比的是，跨国天然气管道建设积极性较高，将在进口天然气领域发挥更大作用。2020 年进口天然气量将达到 930 亿 ~1000亿 m3 可能性较大。
3 深化改革推动天然气产业健康发展
深化改革是天然气产业的突出任务。按照党的十八届五中全会精神，加快天然气产业网运分开步伐，推动天然气管道基础设施公平开放再上新台阶。总结 2015 年新疆石油天然气勘查区块招标基本经验，扩大天然气矿权改革，吸引并鼓励新兴油企、非公油企、国际油企参与天然气勘探开发投资，推动天然气产业混合所有制改革。鼓励天然气工程施工企业技术创新，降低天然气勘探开发成本，推动部分边际及以下天然气资源实现商业开发，形成新的有效天然气供应能力。
精准解决煤层气体制问题。经过20 年艰难探索， 煤层气仍未找到有效解决投资积极性缺乏、投资资金短缺的管理体制问题，同时，煤层气的大量放空损害了煤层气开发利用效益水平，增大了减排工作压力。一是出现中央企业放弃或减缓煤层气投资新情况。中煤能源集团公司全资拥有中联煤层气有限责任公司后，有条件促进煤层气与煤炭结合，加快煤层气发展，但是，中煤集团还是逐步卖掉了中联煤层气公司。二是出现外资企业退出煤层气合作新情况。2014 年下半年，壳牌公司宣布退出石楼北区块煤层气合作开发。三是民营企业投资煤层气积极性下降。一些比照对外合作模式参与煤层气开发的民营企业，出现了合作合同到期不续签的新情况，部分煤层气项目的合作方在悄悄推动转让、退出。四是市场开发任务较重，煤层气放空现象较为普遍。“十二五”期间，煤层气（煤矿瓦斯）放空率高达约 54.43%。我国天然气管网强度与澳大利亚较为接近，借鉴澳大利亚煤层气向发电延伸、发电向煤层气拓展的成功经验，按照煤层气与发电纵向一体化思路深化改革、重组，彻底地解决煤层气投资积极性严重不足和煤层气市场开发两大难题，为煤层气（煤矿瓦斯）健康发展创造条件。
生物天然气急需集团化体制创新。工业沼气经提纯，甲烷含量可以达到90% 以上，既可以做民用燃料，又可以做汽车燃料。要提升生物发酵制沼气水平，支持发展生物工业天然气。但是，我国生物天然气产业面临诸多发展制约，其中投资短缺已经成为制约生物天然气产业健康发展的突出瓶颈。“十三五”期间，应结合国有企业改革、能源体制改革，打破中央企业、地方国企、非公经济的限制，通过中央企业与地方国企、国有企业与民营企业、公有经济与非公经济的深度重组、融合及混合所有制等方法，有效增加生物天然气投资能力，减轻中央财政补贴、预算资金投资压力，培育生物天然气产业持续发展能力，为2020 年生物天然气产量达到 440 亿 m3 创造条件。
4 建设法治天然气产业，消除发展羁绊
建设法治天然气产业。党的十八届三中全会、四中全会作出全面深化体制改革、全面依法治国的重要决定，提出了使市场在资源配置中发挥决定性作用的新理论。国务院、国家发展和改革委员会和国家能源局多项文件明确要求煤层气实行市场定价，但是，一些地方仍然存在限制流向、限制价格的做法。加大煤层气、页岩气市场定价执法、天然气管道输送价格执法，已经成为“十三五”期间天然气发展的突出任务。
加快天然气矿权法规创新。借鉴1996 年英国石油天然气矿权改革成功经验，合并石油天然气勘查许可证、采矿许可证，推行石油天然气（煤层气、页岩气 ）勘探开发许可证制度，废弃煤矿煤层气开发适用油气勘探开发许可证，煤矿瓦斯实行持证抽采。推动天然气领域立法、修法工作，为新兴油企获得天然气勘探开发许可证创造更多条件。
恢复煤层气等领域法治秩序。由于地方保护和利益驱使，违法侵害侵占对煤层气矿权和探明储量区事件时有发生。山西兰花煤层气有限公司对大宁区块煤层气矿权、储量的侵权行为愈演愈烈，最终酿成了山西省国土资源厅成为被告，在山西省高院被诉行政不作为，严重伤害了政府依法行政形象和公信力。落实党的十八届四中全会精神，按照依法治国、依法行政的要求，恢复、维护依法开采煤层气，既是治国理政的最低要求，也是解放煤层气发展动力的关键所在。
（来源：《中国能源》 作者：李长青（中国石油化工股份有限公司天然气分公司山东实华天然气有限公司）；黄志斌（合肥工业大学中国天然气发展战略研究中心）；李良（华能国际电力开发公司、民建北京市委理论委员会））
